Por Flávia Gonzalez Leite — Conselheira Corregedora do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão
O direito à moradia, expressamente previsto no art. 6º da Constituição Federal de 1988, integra o rol dos direitos sociais fundamentais e representa uma das mais importantes conquistas do constitucionalismo social brasileiro. A definição do conteúdo normativo desse direito, contudo, exige uma compreensão que transcenda a mera provisão habitacional.
Nesse sentido, o constitucionalista Ingo Wolfgang Sarlet esclarece que “a definição do conteúdo (objeto) do direito à moradia não pode, de modo especial por força de sua vinculação à dignidade da pessoa humana, prescindir de parâmetros qualitativos mínimos para uma vida saudável”. Para Sarlet, “entre os critérios estabelecidos pela Comissão competente da ONU, destacam-se a segurança jurídica para a posse, a disponibilidade de uma infraestrutura básica que assegure condições adequadas de habitabilidade, o acesso a serviços sociais essenciais e o respeito à identidade e diversidade cultural da população” (SARLET, 2015, p. 344).
Complementando essa visão, Felipe Maciel Pinheiro Barros destaca que “o direito fundamental social à moradia integra o conjunto dos direitos ligados ao mínimo existencial para uma vida com dignidade”, enfatizando que este direito possui natureza vinculante e exige implementação concreta pelo Poder Público, não se restringindo a mera diretriz programática (BARROS, 2014, p. 72). A dimensão constitucional da moradia abrange aspectos urbanísticos, ambientais e sociais que garantam condições de habitabilidade compatíveis com a dignidade humana, exigindo políticas públicas integradas e coordenadas entre os diversos entes federativos.
Nesse contexto, é necessário reconhecer que a expansão urbana desordenada gerou situações de informalidade que demandam resposta urgente e estruturada do Poder Público. Dados do IBGE (Censo 2022) confirmam essa realidade ao apontar mais de 5 milhões de domicílios localizados em aglomerados subnormais no país. Além disso, estima-se um déficit habitacional superior a 5,8 milhões de moradias (FJP, 2023), e mais de 33% dos domicílios brasileiros não possuem ligação com rede de esgoto (IBGE, 2023), escancarando o tamanho do desafio e a urgência da resposta estatal.
O direito à moradia é direito social fundamental (CF/88, art. 6º), mas sua efetivação depende de políticas públicas planejadas e executadas de forma coordenada, abrangendo desde a titulação de terras até a implementação de infraestrutura urbana essencial. A Constituição Federal define como competência comum da União, Estados e Municípios “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (art. 23, IX). Aos Municípios, compete especificamente “promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII).
O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) reforça essa obrigação, estabelecendo como diretriz geral da política urbana “a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendidas como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos” (art. 2º). Essas normas evidenciam que não se trata de faculdade política, mas de um dever jurídico vinculante.
A regularização fundiária urbana, disciplinada pela Lei nº 13.465/2017, é instrumento central para efetivar esse direito. Seu art. 9º a define como “conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes”. O art. 13 impõe ao Município o dever de classificar o núcleo informal como REURB-S ou REURB-E e aprovar o respectivo projeto de regularização, demonstrando o caráter cogente dessa obrigação administrativa.
A inação estatal frente à informalidade urbana configura verdadeira violação massiva de direitos fundamentais. Essa omissão estrutural se assemelha ao estado de coisas inconstitucional reconhecido pelo STF na ADPF 347: problemas complexos, derivados de causas múltiplas, que exigem políticas integradas, planos locais e coordenação interinstitucional. Não basta a promessa de regularização fundiária: exige-se planejamento, alocação orçamentária, execução coordenada e monitoramento permanente.
Diante dessa obrigação constitucional e legal, os Tribunais de Contas assumem papel estratégico. Como órgãos de controle externo, têm competência para verificar a aplicação dos recursos públicos e avaliar a eficiência das políticas públicas municipais. Podem e devem exigir a elaboração de planos municipais de REURB vinculados ao planejamento urbano (PPA, LDO e LOA), com metas claras e orçamento compatível; a realização de diagnósticos e levantamentos cadastrais; e o monitoramento sistemático dessas obrigações.
O TCE/MA já sinaliza esse compromisso ao elaborar cartilha específica para orientar os gestores municipais, demonstrando sua função pedagógica e preventiva, mas também estabelecendo as bases para uma fiscalização mais incisiva e consequente.
No Maranhão, a implementação da política de regularização fundiária urbana tem avançado com um modelo de cooperação institucional que pode e deve ser referência. O Tribunal de Justiça do Estado, por meio do Núcleo de Governança Fundiária, lidera o programa “Registro para Todos”, que possibilitou a adesão dos 217 municípios maranhenses. Dos municípios aderidos, 73 já possuem ações em curso: mais de 38 mil títulos urbanos entregues, 55 territórios quilombolas titulados beneficiando 751 famílias, e 7 territórios indígenas com segurança jurídica para 7.768 famílias.
Destaca-se ainda o reconhecimento nacional dessa iniciativa: em 2023, o programa “Registro para Todos” foi agraciado com o Prêmio Solo Seguro, concedido pelo CNJ, como referência de boas práticas em governança fundiária. Trata-se de um exemplo claro de que a regularização fundiária não é apenas ato jurídico-cartorial, mas política pública de inclusão social, paz e justiça.
Nesse esforço, o TCE/MA desempenha papel essencial. Mais que órgão fiscalizador, tem assumido função pedagógica e indutora ao produzir cartilhas, orientar gestores, recomendar boas práticas e monitorar o cumprimento da legislação — sempre ressaltando que não se trata de faculdade política, mas de obrigação constitucional vinculante. Em perfeita sintonia com o Judiciário estadual, o TCE/MA busca garantir que os gestores municipais planejem, financiem e implementem projetos de REURB com seriedade, para que o direito à moradia se concretize não apenas como papel registrado, mas como vida digna.
A atuação do TCE/MA deve avançar para estimular a criação de núcleos municipais de REURB, promover oficinas e capacitações regionais, apoiar o planejamento integrado e exigir dos gestores o cumprimento de seus deveres constitucionais. A omissão municipal na implementação da REURB não constitui mera questão de discricionariedade administrativa, mas verdadeira violação de preceitos fundamentais, sujeita à responsabilização dos gestores públicos.
A regularização fundiária urbana não é favor estatal. É um dever jurídico decorrente da Constituição Federal e da legislação infraconstitucional. Sua omissão compromete direitos fundamentais, perpetua desigualdades e limita o desenvolvimento social e econômico. Cabe aos Tribunais de Contas exercer seu papel indutor, fiscalizador e pedagógico, exigindo dos gestores o planejamento, o financiamento e a execução das ações de REURB como parte indissociável de uma política urbana inclusiva, justa e verdadeiramente transformadora.